1. Khái niệm “ quy phạm pháp luật” và “ văn bản quy phạm pháp luật”
“Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, được áp dụng lặp đi lặp lại nhiều lần đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong phạm vi cả nước hoặc đơn vị hành chính nhất định, do cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền quy định trong Luật này ban hành và được Nhà nước bảo đảm thực hiện” (theo khoản 1 Điều 3 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015).
“Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản có chứa quy phạm pháp luật, được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục quy định trong Luật này” (theo Điều 2 Luật nói trên).
“Văn bản quy phạm pháp luật” (VBQPPL) cũng thường được gọi một cách ngắn gọn là “văn bản pháp quy” (VBPQ). Có hai tiêu chí để được xem là VBQPPL:
(i) Chứa quy phạm pháp luật, và
(ii) Được ban hành theo đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục luật định.
2. Hình thức thể hiện và thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL)
Theo Điều 4 Luật ban hành VBQPPL năm 2015, VBQPPL được thể hiện qua 26 hình thức, do 18 chủ thể có thẩm quyền ban hành. Các chủ thể này đều thuộc bộ máy nhà nước, có thẩm quyền khác nhau theo quy định của Hiến pháp về bộ máy nhà nước. Tương ứng với thẩm quyền, những VBQPPL do các chủ thể đó ban hành cũng có giá trị pháp lý và hiệu lực thi hành trong phạm vi khác nhau.
Bộ máy nhà nước gồm ba ngành: Lập pháp (Quốc hội), hành pháp (Chính phủ) và tư pháp (Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao). Ngành lập pháp làm ra các bộ luật để điều hành quốc gia. Ngành hành pháp tổ chức điều hành quốc gia theo các bộ luật đã được ban hành. Ngành tư pháp xử lý những vi phạm các bộ luật để đất nước phát triển ổn định.
Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao là những cơ quan nhà nước ở cấp trung ương. Những VBQPPL do các cơ quan này ban hành có hiệu lực thi hành trong phạm vi cả nước.
Ở địa phương thì có Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân địa phương hình thành theo ba cấp: tỉnh/thành phố, huyện/quận, xã/phường. Những VBQPPL do các cơ quan này ban hành đều phải theo quy định của các VBQPPL do các cơ quan nhà nước cấp trung ương ban hành, và chỉ có hiệu lực thi hành trong phạm vi các địa phương tương ứng. Riêng Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân địa phương chỉ có ở hai cấp tỉnh/thành phố và huyện/quận, nhưng không có thẩm quyền ban hành VBQPPL.
Theo thứ tự từ cao xuống, thì các chủ thể có thẩm quyền ban hành và các VBQPPL do các chủ thể đó ban hành gồm:
Ngành lập pháp:
- Quốc hội: Ban hành Hiến pháp, Bộ luật, Luật, Nghị quyết của Quốc hội;
- Ủy ban thường vụ Quốc hội: Ban hành Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội;
- Chủ tịch nước: Ban hành Lệnh, Quyết định của Chủ tịch nước;
- Tổng Kiểm toán nhà nước: Ban hành Quyết định của Tổng Kiểm toán nhà nước.
Ngành hành pháp:
- Chính phủ: Ban hành Nghị định;
- Thủ tướng Chính phủ: Ban hành Quyết định của Thủ tướng Chính phủ;
- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ: Ban hành Thông tư.
Ngành tư pháp:
- Tòa án nhân dân tối cao: Nghị quyết của Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao; Thông tư của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao;
- Viện kiểm sát nhân dân tối cao: Thông tư của Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Ngoài ra, giữa các cơ quan nhà nước với nhau hoặc với các cơ quan khác còn có các hình thức VBQPPL liên tịch, gồm:
- Nghị quyết liên tịch giữa Ủy ban thường vụ Quốc hội với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
- Nghị quyết liên tịch giữa Chính phủ với Đoàn Chủ tịch Ủy ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam;
- Thông tư liên tịch giữa Chánh án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao;
- Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao.
Cấp địa phương:
- Hội đồng nhân dân tỉnh/huyện/xã: Ban hành Nghị quyết của HĐND tỉnh/huyện/xã;
- Ủy ban nhân dân cấp tỉnh/huyện/xã: Ban hành Quyết định của UBND tỉnh/huyện/xã;
- Chính quyền địa phương ở đơn vị hành chính – kinh tế đặc biệt: Ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương đó.
3. Nội dung của các văn bản quy phạm pháp luật
Nội dung của các loại VBQPPL được quy định cụ thể tại Chương 2 Luật ban hành VBQPPL năm 2015, dựa trên sự phân công quyền và trách nhiệm giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Tóm tắt những nội dung chính trong các loại VNQPPL phổ biến nhất như sau:
- Hiến pháp, bộ luật và luật do Quốc hội (là cơ quan quyền lực cao nhất) ban hành quy định về: Tổ chức và hoạt động của các bộ máy nhà nước; quyền con người, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân; Chính sách cơ bản về tài chính, tiền tệ quốc gia, ngân sách nhà nước; Chính sách cơ bản về văn hóa, giáo dục, y tế, khoa học, công nghệ, môi trường; Quốc phòng, an ninh quốc gia; Chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo; chính sách cơ bản về đối ngoại.
- Nghị quyết của Quốc hội và các VBQPPL của Ủy ban thường vụ Quốc hội quy định những vấn đề cụ thể hoặc do Quốc hội giao để thực hiện những nội dung trong thẩm quyền của Quốc hội.
- Lệnh, quyết định của Chủ tịch nước quy định về tổng động viên hoặc tình trạng khẩn cấp và các vấn đề khác thuộc thẩm quyền của Chủ tịch nước.
- Nghị định của Chính phủ quy định: (i) Chi tiết những điều được giao trong các VBQPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước ban hành; (ii) Các biện pháp cụ thể để tổ chức thi hành các VBQPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước ban hành; các biện pháp để thực hiện các chính sách, chế độ thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (iii) Vấn đề cần thiết để quản lý nhà nước nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh.
- Quyết định của Thủ tướng Chính phủ quy định: (i) Biện pháp lãnh đạo, điều hành hoạt động của Chính phủ và hệ thống hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương; (ii) Biện pháp chỉ đạo, phối hợp, kiểm tra hoạt động của các thành viên Chính phủ và các cơ quan thuộc Chính phủ, chính quyền địa phương.
- Thông tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ quy định: (i) Chi tiết các điều được giao trong các VBQPPL do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành; (ii) Biện pháp thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình.
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, Quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quy định: (i) Chi tiết các điều được giao trong VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (ii) Chính sách, biện pháp nhằm bảo đảm thi hành VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên; (iii) Biện pháp nhằm phát triển kinh tế – xã hội, ngân sách, quốc phòng, an ninh ở địa phương; thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
- Nghị quyết của Hội đồng nhân dân, quyết định của Ủy ban nhân dân cấp huyện, cấp xã quy định những vấn đề được luật giao.
4. Quy trình xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Hiến pháp là VBQPPL cao nhất của quốc gia, được xây dựng theo quy trình riêng do Quốc hội quyết định. Còn tất cả các VBQPPL khác được xây dựng theo quy trình được quy định rõ tại các Chương từ 3 đến 12 Luật ban hành VBQPPL năm 2015.
Nội dung chính của các VBQPPL thể hiện những chính sách của nhà nước được chuyển thành quy phạm pháp luật để có hiệu lực bắt buộc thi hành chung. Do vậy, xây dựng, ban hành VBQPPL gồm hai quy trình chính: xây dựng chính sách phải làm trước và được phê chuẩn trước, sau đó mới soạn thảo VBQPPL để thể hiện và thực hiện chính sách đó.
Các văn bản luật, pháp lệnh được xây dựng, ban hành qua các bước sau:
Bước 1: Lập đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh
Cơ quan đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh phải tiến hành những hoạt động sau:
- Phân tích chính sách, gồm: (i) tổng kết việc thi hành pháp luật có liên quan; khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến nội dung chính của dự án luật, pháp lệnh; (ii) tổ chức nghiên cứu khoa học về các vấn đề liên quan; (iii) xây dựng nội dung của chính sách trong dự án luật, pháp lệnh; đánh giá tác động của chính sách; (iv) dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành luật, pháp lệnh sau khi được thông qua.
- Chuẩn bị hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh gồm: tờ trình đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; báo cáo đánh giá tác động của chính sách liên quan; báo cáo tổng kết việc thi hành pháp luật hoặc đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan; bản tổng hợp và giải trình, tiếp thu ý kiến của các bộ chủ chốt, các cơ quan, tổ chức khác; đề cương dự thảo luật, pháp lệnh.
- Tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan về đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; tổng hợp, nghiên cứu, giải trình, tiếp thu các ý kiến góp ý.
Sau đó, các cơ quan được giao trách nhiệm sẽ thẩm định đề xuất chính sách; trình Chính phủ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh; chỉnh lý và gửi hồ sơ đề nghị xây dựng luật, pháp lệnh lên Ủy ban Thường vụ Quốc hội. Ủy ban Thường vụ Quốc hội sẽ thẩm tra, lập dự kiến chương trình xây dựng luật, pháp lệnh và trình Quốc hội xem xét, thông qua.
Bước 2: Soạn thảo luật, pháp lệnh
Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ sẽ lập ban soạn thảo luật, pháp lệnh để tổ chức soạn thảo văn bản đã được thông qua chương trình xây dựng nói trên.
Nhiệm vụ của ban soạn thảo là: tổ chức xây dựng dự án luật/pháp lệnh; chuẩn bị dự thảo, tờ trình và các tài liệu liên quan; tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan và tổng hợp, tiếp thu các ý kiến đóng góp; chỉnh lý dự thảo và báo cáo Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ.
Cơ quan được giao trách nhiệm sẽ thẩm định dự án, dự thảo, lập hồ sơ, chỉnh lý, hoàn thiện dự án, dự thảo để trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc Chính phủ xem xét. Sau đó dự án, dự thảo luật/pháp lệnh sẽ được trình lên Quốc hội.
Bước 3: Thẩm tra và thông qua luật, pháp lệnh
Các dự án, dự thảo sẽ được Hội đồng Dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội thẩm tra. Sau khi được thẩm tra, các dự án, dự thảo được trình để Ủy ban Thường vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến trước khi trình Quốc hội thông qua.
Quốc hội có thể thông qua dự án, dự thảo luật, pháp lệnh tại một hoặc hai kỳ họp Quốc hội. Trong trường hợp dự án luật lớn, phức tạp, Quốc hội có thể xem xét, thông qua tại ba kỳ họp.
Chậm nhất là 15 ngày kể từ khi luật, pháp lệnh được thông qua, Chủ tịch nước sẽ công bố luật, pháp lệnh.
Quy trình xây dựng Nghị định của Chính phủ có ba bước tương tự như trên, được thực hiện bởi các cơ quan chính phủ liên quan. Dự thảo Nghị định phải trình xin ý kiến Ủy ban Thường vụ Quốc hội trước khi Chính phủ thông qua và Thủ tướng Chính phủ ký ban hành.
Quy trình xây dựng Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND cấp tỉnh, huyện, xã cũng có ba bước tương tự, được thực hiện ở địa bàn tỉnh, huyện, xã.
5. Trách nhiệm của các chủ thể liên quan trong việc xây dựng, ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật ban hành VBQPPL năm 2015 quy định trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền tham gia vào quá trình xây dựng, ban hành VBQPPL, tóm tắt như sau:
(1) Nhóm các cơ quan, tổ chức, người có thẩm quyền trình/soạn thảo dự án dự thảo VBQPPL: Chịu trách nhiệm về tiến độ trình/soạn thảo và chất lượng dự án, dự thảo văn bản;
(2) Nhóm các cơ quan thẩm định, thẩm tra; cơ quan tổ chức tham gia góp ý kiến: chịu trách nhiệm về kết quả thẩm định, thẩm tra, góp ý đề nghị xây dựng VBQPPL, dự án, dự thảo văn bản.
(3) Nhóm các cơ quan ban hành văn bản quy phạm pháp luật:
- Quốc hội, Hội đồng nhân dân và cơ quan khác, người có thẩm quyền ban hành VBQPPL: Chịu trách nhiệm về chất lượng văn bản do mình ban hành.
- Cơ quan, người có thẩm quyền chịu trách nhiệm về việc ban hành văn bản quy định chi tiết thi hành VBQPPL của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước: Chịu trách nhiệm về chất lượng và thời hạn văn bản do mình ban hành.
6. Công dân có thể tham gia như thế nào vào việc xây dựng và giám sát thi hành các VBQPPL.
Trong quy trình xây dựng các VBQPPL theo Luật ban hành VBQPPL năm 2015, có một số quy định đáng lưu ý mà mọi công dân có thể tận dụng để thực hiện quyền tham gia của công dân vào việc xây dựng, và sau đó giám sát việc thi hành các VBQPPL:
Một là, cơ quan đề nghị xây dựng VBQPPL phải tiến hành khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội liên quan đến chính sách trong văn bản đó.
Hai là, cơ quan đề nghị xây dựng VBQPPL phải tiến hành đánh giá tác động của chính sách, trong đó làm rõ vấn đề cần giải quyết, mục tiêu của chính sách, giải pháp thực hiện, tác động tích cực và tiêu cực của chính sách, chi phí và lợi ích của các giải pháp, lý do lựa chọn giải pháp… trong VBQPPL.
Ba là, cơ quan đề nghị xây dựng VBQPPL phải tổ chức lấy ý kiến các cơ quan, tổ chức có liên quan, đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của chính sách và giải pháp thực hiện chính sách…, phải giải trình, tiếp thu các ý kiến đóng góp.
Bốn là, cơ quan đề nghị xây dựng VBQPPL phải đăng tải báo cáo tổng kết, báo cáo đánh giá tác động, các bản giải trình, dự án, dự thảo VBQPPL trên Cổng thông tin điện tử của Quốc hội và Chính phủ (hoặc Cổng thông tin điện tử của bộ, địa phương nếu là văn bản do các cấp này ban hành) trong thời gian từ 30 đến 60 ngày để các cơ quan, tổ chức khác và mọi công dân biết.
Năm là, Tờ trình đề nghị xây dựng VBQPPL phải nêu rõ sự cần thiết ban hành văn bản; Mục đích, quan điểm xây dựng văn bản; Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản; mục tiêu, nội dung của chính sách trong dự án; Các giải pháp để thực hiện chính sách đã được lựa chọn và lý do của việc lựa chọn; Dự kiến nguồn lực, điều kiện bảo đảm cho việc thi hành VBQPPL sau khi được thông qua; Thời gian dự kiến trình xem xét, thông qua.
Phạm Chi Lan
Bài viết được trích ra từ sách mở Cánh Buồm, tuân thủ giấy phép mở CC-BY-NC-SA 4.0 (Creative Commons Attribution NonCommercial ShareAlike 4.0 International)
